La otra historia del Primer Presupuesto Nacional

Por Jorge Moreno Matos

El 4 de febrero, hace 160 años, entró en vigencia el primer Presupuesto de la República. Aunque significó el inicio de la modernización del aparato estatal, su verdadera historia es otra.

Cuando Castilla inició su primer mandato, El Comercio, como nunca antes sucedió con otro gobernante, elogió entusiastamente la figura del nuevo mandatario augurando una época de paz y progreso. Atrás quedaba una década de luchas fratricidas que habían costado las vidas de 4 mil compatriotas, dejado el erario nacional exhausto, normas e instituciones coloniales vigentes, la agricultura prácticamente arruinada, el ejército diezmado. Por eso se ha convertido en un lugar común repetir que concluido el proceso de Independencia, lo que siguió a continuación fue un periodo de anarquía, revueltas y revoluciones que no sólo desangraron el país, sino que además impidió que cuajáramos como nación en muchos aspectos.

En uno de ellos, el de las finanzas públicas, era tal el caos y desorden que había que un mes después de la proclamación de San Martín, en agosto de 1821, se ofreció un premio al que presentará el mejor plan de hacienda para la nueva república. No resulta extraño que más de veinte años después, en 1846, recién se contara con un Presupuesto General que las organizara.


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Pero lo que pocos saben es que la historia de este Primer Presupuesto es, en realidad, la historia de nuestras finanzas públicas y nuestra economía en el siglo XIX y que ella se puede resumir en dos palabras: el guano.


La historia oficial de este primer presupuesto es esta: El 20 de abril de 1845 Castilla asume el poder y posteriormente, su Ministro de Hacienda, Manuel del Río, presenta a las Cámaras, el 21 de octubre, un día antes de que éstas se clausuraran, el Presupuesto para el bienio 1845-1846. Sin embargo, el Congreso cerró sin aprobarlo. Pese a ello Castilla lo puso en vigencia el 4 de febrero de 1846. El día 9, El Comercio lo publica resumidamente, una práctica que se repetiría en adelante. El siguiente, el del bienio 1848-1849, fue muy similar al primero, aunque este sí contó con la sanción del Congreso que lo promulgó.


El presupuesto ascendía a 5´961,639 pesos de egresos anuales, obteniendo el mayor porcentaje del mismo, 37.6%, el rubro de Guerra y Marina (!Qué tiempos¡, en la actualidad este rubro, Defensa, apenas si alcanza el 7%). Los ingresos sumaban 4´191,800 pesos, pero, como ofició luego el propio Ministro de Hacienda, la cantidad de rentas que percibía el Estado apenas si llegaba a los 4 millones. Fue necesario recurrir a un empréstito (uno más de los muchos de aquella época), autorizado por el Congreso, para cubrir el déficit de casi dos millones de pesos. Pero no fue el único con defectos ‘técnicos’. El de 1852-1853 fue impreso con tantos errores que exhibía un superávit que en realidad no lo era, sino otro déficit de 49,000 pesos. O el de 1861-1862, que ostentaba tantas equivocaciones que estas sumaban más de dos millones y que pese a ello el gobierno ordenó su cumplimiento aunque no hubiera dinero para eso. Desorden, torpezas, impericia. Males que agravaron la situación de expolio y malversación del tesoro público que en “Lima fue grande y en provincias monstruoso”, sentenció Basadre.


Pero hay una historia que corre paralela a esta otra y que es verdaderamente reveladora: la forma en que se constituían los ingresos. En estos dos primeros presupuestos el ingreso principal lo constituían las aduanas y la contribución indígena. Los siguientes serían presupuestos basados en la renta que proporcionaba la venta del guano.


Tal sería su importancia y presencia en la vida nacional que Luis Esteves, en 1882, afirmaba que “apenas si se puede hablar de la hacienda sin tocar con el guano, ni del guano sin tener presente la política”. O Jorge Basadre cuando escribe que a las anomalías ya existentes en el manejo del fisco, la aparición del guano significó que estas se vieran completadas y realizadas del todo empeorando más las cosas. Sólo en el periodo que va de 1850 a 1864, apunta Basadre, los presupuestos se disparan de 5 a 24 millones de pesos. Bonilla es más explícito todavía: en el de 1846, el guano representaba apenas el 5% de los ingresos fiscales. En los de 1869 a 1875, el 80%.


Pues bien, 53,5% de los ingresos totales de la venta de este fertilizante, cerca de 402 millones de pesos, fueron destinados a la burocracia, tanto civil como militar y apenas un 20% fue destinado a la construcción de ferrocarriles. Castilla sí es el gran estadista que los libros de historia describen, el modernizador del estado, el que abolió el tributo indígena y liberó a los esclavos (algo imposible de hacer sin los ingresos que reportó el guano); pero también es el responsable de incrementar la burocracia y, sobre todo, de iniciar, en su primer gobierno, la “consolidación de la deuda interna” y continuarla en el segundo, pese a haberla condenado en el gobierno de Echenique que su ‘revolución moralizadora’ derrocó.


La ‘consolidación’ consistió en pagar a los acreedores nacionales que hubieran contribuido a las guerras de Independencia. Fue tal la farra fiscal que generó el guano en este sentido que llegaron a funcionar en Lima hasta cinco casas donde se ‘fabricaban’ o ‘arreglaban’ los papeles para hacer efectiva la deuda con el estado. Se falsearon datos y fechas, se incrementaron cifras o, muchas veces, se inventaron deudas. Alfonso Klauer lo describe muy bien: “Así quien aportó un caballo, terminó cobrando el valor de diez, cien o miles de animales. Y quien contribuyó con cientos de quintales de azúcar al recién desembarcado ejército de San Martín, terminó cobrando casi tanto como el valor de la producción nacional de azúcar. Nadie puso en duda tan inverosímiles cifras”. Y como si esto fuera poco, se adoptó un estilo de vida que tratando de imitar la de las grandes ciudades europeas en el lujo, boato y ostentación, impidió el desarrollo de una industria local.


En esto coinciden casi todos los historiadores: la oportunidad pérdida que significó la explotación del guano y que se dilapidó impune, abusivamente. Héctor López Martínez ha dicho, acertadamente, que “Castilla hizo mucho, sí, pero se pudo hacer más de haberse actuado con sagacidad, con menos improvisación”. Tampoco servirían de nada las palabras de Manuel Pardo en 1861: “Hemos perdido quince años de guano pero nos quedan diez o doce todavía. Hemos derrochado 150 millones; pero quizá nos quedan otros tantos. Abramos los ojos: no malgastemos, no derrochemos como locos”. Su invocación cayó en saco roto.

* Publicado en el Diario El Comercio, de Lima, el 6 de febrero de 2006

3 comentarios :: La otra historia del Primer Presupuesto Nacional

  1. EXCELENTE ARTICULO MUY ENTENDIBLE GRACIAS ME AYUDO MUCHO CON MI TRABAJO

  2. Este comentario ha sido eliminado por el autor.
  3. Interesante artículo. Me ha dado algunos alcances sobre un tema que estoy empezando a investigar.