Por José Francisco Gálvez Montero (**)

Luego de su independencia, el Estado peruano demostró hallarse en un proceso de institucionalidad, para lo cual optó por importar el modelo político francés, el cual se conjugaba con la representatividad, forma de gobierno y el manejo institucional que derivaba en colocar al Congreso de la República como primer poder del Estado y bajo su entorno construir el principio de autoridad nacional.

Sin embargo, en el transcurrir del siglo XIX, el orden formulado a través de las diversas Constituciones, al cual se incorporaron los temas de debate así como las experiencias de los golpes de Estado, sirvió para crear un modelo en el que los legisladores adoptaron indistintamente elementos tanto de “la forma de gobierno presidencialista” como del “parlamentarismo”, donde el Congreso conservaba el liderazgo político, pese a que la idiosincrasia de entonces estaba más orientada a seguir a un individuo que a una corporación.

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Si bien podríamos sostener que el debate ideológico entre monarquía y república concluyó con las sesiones de la Sociedad Patriótica a raíz de la publicación de las Cartas del Solitario de Sayán, en cuyos argumentos José Faustino Sánchez-Carrión Rodríguez opta por la república en contraposición de los esgrimidos por Bernardo Monteagudo, defensor de la monarquía constitucional, no menos cierto es que el tema se orientó más adelante por distinguir entre un Ejecutivo fuerte o débil, cuyo poder respondería a las inquietudes parlamentarias.

CARACTERÍSTICAS DE LAS RELACIONES ENTRE LOS PODERES POLÍTICOS

Para ello, hemos identificado cinco características de cómo las relaciones entre los poderes políticos rompieron con los moldes occidentales de las formas de gobierno creando uno propio en el Perú, yendo desde la necesidad del respaldo legislativo hasta el desarrollo de los mecanismos de fiscalización, pasando por la necesidad de elección de cargos de presidente y vicepresidente de la República, el rol de los ministros en el gobierno y la relación pragmática entre los poderes políticos, las cuales se hallan sustentadas en las Constituciones, la legislación, la doctrina filosófica y constitucional así como por los sucesos que han calado en nuestra tradición política.

1. La forma de gobierno y su representatividad: la Constitución de 1828 precisó a la República como forma de gobierno con un diseño espacial de naturaleza unitaria, pero que no negaba la descentralización a través de las Juntas Departamentales y de la figura del prefecto. Sin embargo, los regímenes de entonces no compartían este afán por compartir las funciones del gobierno central con las juntas. Fue así que desde entonces primó más la conveniencia y la inmediatez del Ejecutivo, lo cual daría a entender su fortaleza, hecho que no es del todo cierto porque a lo largo del siglo XIX los regímenes autoritarios de los diferentes golpes de Estado requerían de legitimidad, que solo el Congreso podía irradiar. De ahí nuestra primera característica, la necesidad de las convocatorias a congresos para respaldar a los mandatarios de facto.

2. La elección de los presidentes: la segunda característica está relacionada con la elección de los cargos de presidente y vicepresidentes de la República, proceso que originalmente realizaba el Congreso según la Constitución de 1823, dentro de un proceso electoral de elección indirecta supervisado por este colegiado hasta la dación de la ley Bentín en 1896 que estableció el Jurado Electoral Nacional con la participación del Poder Judicial durante las elecciones y cuyos vocales superiores en los departamentos conformaban los Jurados Especiales. Ello no significó que el Congreso se desentendiera de su relación con el Ejecutivo, pues si el proceso se desarrollaba con dificultad entonces el Poder Legislativo designaba al nuevo mandatario como ocurrió con Guillermo Billinghurst. Hecho que no se aparta años después de la coyuntura que costó la vida al general Luis Miguel Sánchez Cerro, presidente de la República elegido y ante lo cual la Constitución de 1920 preveía que el Congreso estaba autorizado a convocar a un ciudadano para que termine el mandato, lo cual fue solicitado al general Óscar Raimundo Benavides Larrea.

3. Los ministros de Estado: como corolario de lo señalado, la siguiente característica está relacionada con el papel de los ministros de Estado. Desde el Protectorado, avizoramos su presencia y el llamado refrendo ministerial, que en el régimen parlamentario implicaba el traslado de poder del monarca a sus ministros, lo cual se entendía en la frase francesa (1828) que el rey reina pero no gobierna. Ello implicaba la ideología liberal del control político que antes frenaba los excesos del poder del absolutismo ya en adelante se dirigía a los ministros. Con la ley respectiva de 1856, se creaba el cargo de presidente del Consejo de Ministros, figura propia del parlamentarismo, y que en el Perú se entendería como colaborador permanente del presidente de la República, pero que la Constitución de 1933 plasmó como su controlador, ya que el primero no podía solicitar la renuncia de su ministro sino contaba con el aval del segundo. Lo que nos lleva a reflexionar sobre las figuras del jefe de Estado y el jefe de Gobierno, cuyas competencias concurren en la del presidente de la República, que por un lado denota estabilidad y el pragmatismo que oscila en el accionar de las coyunturas. Tema que en su momento solucionó el Libertador Simón José Antonio de la Santísima Trinidad de Bolívar y Palacios al derivar la jefatura de Estado en el presidente vitalicio y la de gobierno en el vicepresidente, de acuerdo con la Constitución de 1826.

4. Congresistas y ministros: la cuarta característica a considerar se halla en la relación entre los poderes, permitiéndose que los congresistas fuesen ministros de Estado. En los inicios los legisladores influidos por las doctrinas, sobre todo la norteamericana, no aceptaban la posibilidad de esta mixtura, debido a la rigidez que la impide. Pasado mediados del siglo XIX, Manuel Pardo y Lavalle, flamante presidente de la República, señalaba en su Mensaje a la Nación que la idoneidad de los políticos superaba todo escollo en beneficio del país. Argumento que más tarde durante el gobierno de Andrés A. Cáceres Dorregaray (1888) prosperó modificando la Constitución de 1860 y haciendo compatible que excepcionalmente el congresista, previa licencia de su Cámara, pueda desempeñarse como ministro. Rasgo de un gobierno parlamentarista.

5. La ley y el control político: la quinta característica en esta relación de poderes estriba en los mecanismos de la dación de la ley y la fiscalización. Originalmente la iniciativa de ley solo era competencia de los congresistas, incluso ni el presidente ni sus ministros se hallaban facultados a asistir al recinto parlamentario para los debates, ya que la ley, según la ideología, respondía a quienes representaban la voluntad general, o sea la asamblea. Poco a poco, la tradición constitucional hizo posible incluso que los encargados de las carteras ministeriales expongan sus planes. Resultado de ello fue que la primera moción de censura generada contra el entonces ministro de Hacienda, Manuel del Río, en 1849, se dio por una coyuntura más por que las reglas así lo establecieran. Fiscalización que ha ido incorporando, de esta manera, nuevos supuestos en la mira de controlar el manejo del poder político.

CONCLUSIÓN

Podemos concluir que si bien la forma de gobierno, sin lugar a dudas, es republicana, conviene por una cuestión funcional detenerse para apreciar que no responde al modelo norteamericano en estricto y que nuestros legisladores, por otorgar el liderazgo político al Congreso, crearon una mixtura o híbrido en el desarrollo de la correlación de nuestras. Características cuyo debate vuelve a ser materia de debate en el siglo XXI en la búsqueda de una forma de gobierno acorde con nuestra realidad e idiosincrasia, que no reitere los errores pretéritos sino, por lo contrario, genere aportes constructivos.


(*) Publicado en Jurídica, Nª 232, suplemento del diario El Peruano, el 06/01/2009.

(**) Abogado por la PUCP. Doctor en Historia por la U. Complutense de Madrid. Área: Historia del Derecho (1996). Profesor universitario.